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央地分税改革还应适度下放地方税收立法权

时间:2019-11-25 12:42:37
[摘要] 《方案》内容仅涉及到税收收益权,即税收收入归属的调整,并没有涉及税收立法权,为激发地方政府的税收努力,应借鉴发达国家地方税体系构建的成功经验,适度下放地方税的税收立法权,为地方(省级)开辟新税源、开征

温|张冬梅(中央民族大学经济学院教授)

在全球减税趋势下,为了争夺人才和资本,中国政府加大努力,逐步推出“减税和减费”措施,以应对国内外各种风险和挑战。近日,国务院发布了《实施大减税费后调整中央与地方收入分配的改革推进计划》,这是2018年首次提出“结构性减税”的“终结”和“表”政策。基于这种“端”和“表”的政策,国务院正努力在金融体系“基本”和“内在”制度核心的基础上,深入推进“税费减免”,并决心为确保地方政府的有效实施创造条件。

纯粹的地方财政支出理论表明,地方政府提供辖区内居民偏好的地方公共产品效率更高。一般来说,政府的收入范围(财权)应该与其支出责任(行政权)大致相称。中国的分税制管理体制导致了地方官员晋升激励中财权的上升和行政权的下降。因此,地方财权和行政权严重错位。虽然有转移支付制度,但财政自主权与当地自身的财政资源关系更密切。

中国现行的分税制财政管理体制是1994年。根据财权与行政权相适应的原则,所有税种分为中央税、地方税和中央与地方共享税。中央政府的固定收入包括国内消费税、车辆购置税、关税、船舶吨位税、进口增值税和海关征收的消费税。地方政府固定收入包括财产税、城市土地使用税、土地增值税、车船税、烟草税、耕地占用税和契税。中央政府和地方政府分享的收入包括增值税(中央政府50%,地方政府50%)、企业所得税(银行总行和海上油气企业支付的部分属于中央政府,其余部分为中央政府60%,地方政府40%)、个人所得税(中央政府60%,地方政府40%)。 资源税(海洋石油资源税是中央收入,其他资源税属于地方政府)、印花税(证券交易印花税属于中央政府,其他属于地方政府)和城市维护建设税(由中国铁路总公司、银行总行和

最近发布的《实施大减税、大减收后调整中央和地方收入分配的改革推进计划》,基本原则是保持中央和地方财政结构的整体稳定,合理调整省级以下各级政府间财政资源合理共享机制。其主要目的是保持中央政府的收入基本不变,包括中央税收和中央政府分得的税收收入与“计划”前基本相同;然而,地方政府收入包括地方税收和属于地方政府的共享税收。地方政府应在省级政府、市级政府和基层县级政府三级政府之间进行合理均衡的分配,主要是缓解地方(基层)财政压力,避免县级政府多收多收以增加财政收入。该计划措施的重大变化有两项重要的税收:

一是增值税。中央和地方政府根据纳税地点分担50%的增值税。纳税地点属于市政府或县政府,与省政府分享相同的增值税收入。新建立的增值税留税、抵扣和退税长效机制,是为了减轻部分地区增值税留税、抵扣和退税的压力。为了缓解部分地区增值税留成、抵扣和退税的压力,增值税留成、抵扣和退税的地方份额(50%)将从企业所在地的全部负担(50%)调整到原负担的15%,剩余的35%将由企业所在地临时支付,然后按照上一年度增值税份额的比例平衡地方份额。中央政府将把超过的份额转移到企业所在地的省级财政

二是消费税,主要是将消费税征收环节搬回来,稳步降低地方水平。在可控征管的前提下,生产(进口)环节征收的部分现有消费税项目将逐步移回到批发或零售环节进行征收,逐步扩大地方收入。首先,高档手表等成熟产品将进行改革,然后逐步扩大。改革调整的存量部分核定基数由地方政府上缴中央,增量部分原则上属于地方政府。

简而言之,为了有效缓解基层财政压力,在中央政府固定收入基本不变的情况下,地方政府的固定收入应在省政府、市政府和县级政府之间合理分配(因为乡镇财政县不包括乡镇政府),为了稳步推进地方税制的完善,原消费税(分成具体项目)应逐步改为地方税。

“计划”的内容只涉及税收权,即调整税收归属,不涉及税收立法权。为了激励地方政府的税收努力,应借鉴发达国家地方税收制度建设的成功经验,适当下放地方税收立法权,为地方(省)政府开辟新的税源,赋予地方政府征收新地方税的权力,减少地方政府的“费”项目,抑制“征”的动机。

我国31个省、直辖市和自治区在区位、资源、产业和文化上存在明显差异,地方税源也存在显著差异。中央政府在通过“一刀切”的地方税收立法时,显然很难考虑到所有地区和所有民族的利益。在信息技术支持和实时监控的透明收入预算体系下,地方政府的最佳决策是调整税收结构,实施中央政府统一的“包容性”和“优惠性”减税和减费政策。此外,地方政府有动机和动机征收适合其管辖范围的地方税,如云南按“烟叶税”征收“罂粟税”,吉林按德国征收狩猎和捕鱼税,辽宁征收宴会税,内蒙古征收赛马税,广东征收特殊娱乐税。同时,培育地方主体税种,适时征收地方房地产税,将消费税下放给地方税收。

体现中央政府“分权”的中央与地方财政关系更加协调。它不仅鼓励地方税收努力,而且积极发挥地方财政自主权,在不改变原有中央-地方财政收入分配总体格局的情况下增加地方税收。有了合理合法的税收,地方政府自然不会偏好政治风险极高的异常“收费”。

随着经济社会的发展和人们对美好生活的向往,民生的内涵不断扩大和延伸。在民生财政支出刚性下,财政应持续发展,减税和减费政策应以优化税制结构性减税为重点。我们应该深入分析减税和减费的传导机制和经济效应,结合营利性市场主体的预期资源配置模式,明确短期、中期和长期政策的减税和减费效应。短期临时减税适用于有针对性的税收优惠政策。但是,长期系统的减税和减费适用于税制优化和改革以及税法修改。在当前经济下滑趋势明显、国际减税浪潮袭来之际,需要采取战略和方法防止短期减让干扰长期税收优化目标,并以稳步前进的总体基调实施大规模减税和收费。

(这篇文章只代表了作者的观点。责任电子邮件:yanguihua@jiemian.com)

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